På ministerens vegne

Det er altså embedsmændenes pligt at være politisk lydhøre over for ministrene. Men lige så vigtig er lydhørhedens begrænsninger.

Arkivfoto: Scanpix Fold sammen
Læs mere

Vi lever i en retsstat. Embedsmænd skal sikre, at ministeren og de selv handler i overensstemmelse med lovgivningen. Vi lever også i et folkestyre. Kun ministeren har demokratisk legitimitet og bærer som sådan folkestyret ind i forvaltningen. Ministerstyret er således forvaltningens rygrad. Af samme grund har embedsmænd pligt til at realisere ministerens ønsker inden for rammerne af gældende ret. I gamle dage underskrev embedsmænd sig »p.m.v.«, og der lå en realitet bag udtrykket. Embedsmænd arbejder vitterligt på ministerens vegne. Embedsmændene skal ikke blot gennemføre, hvad den politiske ledelse finder på. De skal også hjælpe med til at udvikle ideer og tage initiativer. De skal hjælpe ministeren med effektivt at være herre i eget hus.

Det er altså embedsmændenes pligt at være politisk lydhøre over for ministrene. Men lige så vigtig er lydhørhedens begrænsninger. Der er normer, som ikke bare sætter grænser for, hvad ministrene må, men som også skaber forpligtelser for embedsmændene. De bygger på retsstatsprincippet og fungerer som sikkerhed for den demokratiske proces, så bl.a. Folketinget får et korrekt og fyldestgørende beslutningsgrundlag for ny lovgivning og kontrollen med regeringen. Af særlig betydning er pligten til at handle lovligt. Lydhørhedspligten går nemlig ikke så langt, at embedsmændene må sætte sig ud over gældende ret i et ønske om at fremme ministerens politik. De skal være lydhøre, men ikke følgagtige.

Det lyder såre enkelt, men er åbenbart sværere end som så. Man hører undertiden, at embedsmænd har både ret og pligt til at handle ulovligt, når ministeren ønsker det, og ulovligheden ikke er klar. Der skulle altså være en lydighedspligt, som står over pligten til at agere lovligt. Det er en fortegnet forståelse af både virkeligheden og juraen. Embedsmænd skal altid foreslå ministeren lovlige løsninger, og de skal advare mod løsninger, hvis lovlighed er tvivlsom. Omvendt kan embedsmanden ikke undlade at handle, hvis ministeren eller overordnede embedsmænd insisterer på en bestemt løsning, og der blot er 51 procents risiko for, at den er ulovlig. Så har pligten til lydighed forrang for embedsmandens retligt formulerede betænkeligheder. Det er ikke departementschefen, direktøren eller fuldmægtigen i en styrelse, der sætter kursen.

Det er heller ikke sådan, at embedsmænd må foretage sig noget, som alle involverede finder ulovligt, blot fordi ulovligheden ikke er klar. Når embedsmænd kun har pligt til at sige fra over for klart ulovlige ordrer, hænger det sammen med, at det som udgangspunkt er op til hierarkiet og ikke den enkelte – måske unge og uerfarne – embedsmands subjektive overbevisning at træffe den endelige afgørelse af, hvad ministeriet vurderer som lovligt. Princippet om, at embedsmænd ikke har pligt til at sige fra over for ordrer, der ikke er klart ulovlige, tager alene sigte på de situationer, hvor der er berettiget tvivl om, hvorvidt en given disposition overhovedet er ulovlig, og det først efterfølgende fastslås, at dette er tilfældet. Det er her det forenklede procent-skøn ovenfor er relevant.

Ministerierne er store organisationer. Der er næsten 12.000 chefer og sagsbehandlere. Det er en af grundene til, at de er organiseret som hierarkier med chefer og medarbejdere på flere niveauer. Det lyder tungt og bureaukratisk. Men det er også nødvendigt. Det er forudsætningen for, at man kan optræde nogenlunde i takt. Dernæst »ejer« de enkelte embedsmand ikke hver deres parcel i ministeriet, hvor de kan gøre, hvad de finder rigtigt. De er forpligtet over for ministeriets opgaver, som de er fastlagt gennem lovgivningen og regeringens politik. De har overordnede, som igen refererer til andre chefer. Det er ministeren på pyramidens top, der har det sidste ord, men som ikke kan skalte og valte med ministermagten.

Man kan godt se ministerierne som topstyrede kommando- og kontrolsystemer, hvor lydige embedsmænd eksekverer ordrer, der er transmitteret ned gennem hierarkiet til yngste fuldmægtig eller specialisten med sagkundskaben, som er »second to none«. Vi kan sagtens forestille os, at et sådant topstyret hierarki lader sig misbruge. Vi er bare nødt til at sige: Der er ikke belæg for at gøre dette til den retvisende beskrivelse af centraladministrationens sande tilstand.

Her vender vi tilbage til lydhørheden og normerne. Dem skal man vurdere i sammenhæng, for de skal spille sammen. Lydhørheden er væsentlig, fordi den forpligter embedsmændene til at leve sig ind ministerens politiske tankeverden, også uden at der foreligger et udtrykkeligt direktiv. Det er pligten til at komponere en symfoni, når ministeren fløjter en strofe. Men det skal embedsmanden gøre med respekt for normerne for god embedsmandsadfærd. Her kommer hierarkiet ind i billedet. For embedsmændene arbejder ikke alene. De indgår i et dagligt samspil med deres chefer, som de kan spørge til råds, og som kan korrigere dem, hvis de er på vildspor i forhold til den politiske linje og lovligheden. Chefen er, må man antage, den, der sidder med erfaringen, den solide viden om praksis, og fornemmelsen for, hvordan sagen passer ind i en større sammenhæng samt den kvalificerede viden om, hvad ministeren vil og ikke vil.

Evner danske embedsmænd at balancere, når politikken trækker i én retning, normerne en anden? Det har Bo Smith-udvalget (hvor vi var medlemmer) undersøgt. Det gælder bl.a. spørgsmålet om balancen mellem politisk lydhørhed og lovlighed. 4.000 embedsmænd (69 procent svarede) blev stillet i tænkte, men virkelighedstro situationer. En handlede om en konkret sag, hvor ministeren havde en klar fornemmelse af, hvad opinionen gerne så. Men loven sagde noget andet. En anden handlede om at ændre regler. Ministeren foretrak den enkle løsning med en bekendtgørelse. Embedsmanden vurderede heroverfor, at lovens bemyndigelse ikke slog til, og at ministeren var nødsaget til at vælge den tungere vej gennem Folketinget. Den sidste handlede om et lovforslag, som kunne risikere at blive underkendt af EU-Domstolen. Ministeren ville fremture, men oplyse Folketinget om usikkerheden.

I alle tre situationer var spørgsmålet, om embedsmændene ville føje ministerens politiske vink eller i mere eller mindre direkte vendinger sætte sig på bagbenene.

Embedsmændenes svar rummer to interessante mønstre. De sondrer således skarpt mellem de tre situationer. I den første vil 90 procent rejse advarselsflaget, og 41,5 procent vil selv i tilfælde af en udtrykkelig ordre sige fra. I den anden er betænkelighederne også udbredt; over halvdelen ville kun udstede bekendtgørelsen efter ordre, men kun 17,5 procent vil sige endeligt fra. I den tredje, hvor embedsværket »alene« var i tvivl om lovligheden, er 74 procent indstillet på at følge ministeren; men mange, og ikke mindst cheferne, erkender problemet.

Nogle finder, at disse tal illustrerer, hvor svagt lovligheden står. Efter vores opfattelse er det en forkert konklusion. Tværtimod viser undersøgelsen, at embedsværket grundlæggende værner om lovligheden, men med tilføjelsen, at spørgsmålet om gældende ret i normalsituationen til syvende og sidst må afgøres af de overordnede og ikke af de underordnede.

Hermed ikke sagt, at der ikke er plads til forbedringer. Bo Smith-udvalgets undersøgelser viser også, at selv om de fleste embedsmænd håndterer sådanne dilemma-situationer korrekt, er de kun i begrænset omfang fortrolige med de normer, som regulerer forholdet mellem lydhørhed og lovlighed. Det er derfor glædeligt, at regeringen netop har udstedt et kodeks, der vejleder det statslige embedsværk om embedsmandsdyderne. Bo Smith-udvalget har udarbejdet en model for et tilsvarende kodeks for kommunerne og håber, at kommunerne vil tage handsken op.

Det er en løbende kamp at fastholde embedsmandsdyderne. Et ministerielt og kommunalt kodeks er et første skridt. Men det er den offentlige ledelses daglige adfærd, der bestemmer, i hvilket omfang embedsmandsdyderne bliver respekteret i en travl administration, hvor det politiske pres kan være betydeligt. Det er derfor vigtigt, at både den politiske og den administrative ledelse i forvaltningen stedse prioriterer dyderne og tydeligt gennem såvel italesættelse som personlig adfærd sender det klare signal, at de skal overholdes.

Jørgen Grønnegård Christensen, professor emeritus, Institut for Statskundskab, AAU, og Niels Fenger, professor, dr.jur., Det Juridiske Fakultet, KU, var begge medlemmer af Bo Smith-udvalget.