NATOs krav til forsvarsudgifter rammer skævt

Når præsident Trump deltager i NATO-topmødet i Bruxelles i denne uge, vil han formentlig gentage budskabet om, at medlemmerne skal betale mere i bidrag til alliancens forsvar. Senest har præsident Trump ytret, at landene bør bruge fire pct. af BNP på forsvaret, selv om der for fire år siden under topmødet i Wales var enighed om en to pct. fælles målsætning.

Forsvarsudgifterne på to pct. af BNP er både symbolsk og politisk vigtigt. Tallet kommer oprindeligt fra NATO-drøftelserne i 90erne, hvor truslen fra øst var på laveste blus og USA udfordrede de europæiske allierede om tilpasning af udgiftsniveauet efter Den Kolde Krig. I midten af ​​90erne stabiliseredes forsvarsbudgetterne i Europa, og i starten af 00erne begyndte NATO at anvende to pct. som retningslinje for nye medlemslande. Da de fleste af aspirantlandene anvendte 1,7 pct., blev målet sat arbitrært til to pct. Dette tal repræsenterede ingen faktiske beregninger baseret på behov, men blev anset for at være et praktisk tal for politiske forhandlinger. Tallet blev i 2006 formelt introduceret i NATO som mål for medlemslandenes forsvarsudgifter.

De to pct. er således en vilkårlig, men logisk størrelse som basis for et politisk valg, der i bund og grund handler om fordeling af omkostninger for at garantere fred og sikkerhed. Målet har haft en vis succes til at stimulere debatten om europæisk sikkerhed og er blevet en vigtig dimension for, hvem der er politisk forpligtet til at løse NATOs kerneopgave, Europas sikkerhed. Imidlertid er procentdelen en utilstrækkelig måde at vurdere forsvarsudgifterne på, selv om de to pct. var med til at stabilisere forsvarsudgifterne efter opnåelse af fredsdividenden i 90erne. Ihvorvel de to pct. er en enkel og ligetil dimension, som giver medlemslandene mulighed for at signalere deres engagement i NATO ved at øge deres forsvarsudgifter, måler procentdelen isoleret set de forkerte størrelser med den forkerte metode og fører til tilfældige konklusioner.

Stærk medlemsøkonomi

Jf. det svenske institut SIPRI er det værd at observere, at kun seks NATO-lande er over barren på to pct., bl.a. USA og Grækenland. Bemærkelsesværdigt er det, at USAs forsvarsbudget er mere end dobbelt så stort som Ruslands og Kinas tilsammen, målt i US dollars. Hvis alle europæiske NATO-lande ville anvende to pct. af BNP på forsvarsudgifterne, ville det betyde en forøgelse af det europæiske forsvar med 26 pct. Alene Tyskland ville med to pct. af BNP have et forsvarsbudget som Rusland. Omvendt er eksemplet, at Grækenland altid har haft et af de højeste procentvise BNP-forsvarsbudgetter i Europa. Det blev fastholdt efter krisen i 2008, selv om BNP faldt med 40 pct., og forsvarsudgifterne blev reduceret med knap 50 pct. Så uanset græsk halvering af udgifterne blev den procentvise andel af BNP fastholdt. Samlet set en stærk position for NATO, dog med en noget skæv fordeling af udgifterne mellem landene.

Selv om Grækenland på papiret er i toppen, er det et indlysende eksempel på manglende sammenhæng mellem input og output. Over for Grækenlands forsvarsudgifter på 2,5 pct. af BNP, er det danske bidrag kun 1,2 pct. Uanset om det skyldes manglende formåen eller politisk vilje, er det en kendsgerning, at Grækenland med dobbelt så mange indbyggere som Danmark kun deltog med 1,2 pct. af de allierede styrker i Afghanistan, da NATO-indsatsen var på sit højeste i 2010-12. Til sammenligning bidrog Danmark med næsten fem gange så mange soldater som Grækenland, primært i det sydlige Afghanistan, hvor operationerne var langt mere risikable end i Kabul-området, hvor de græske styrker var indsat. I kampagnen mod Libyens Gaddafi assisterede Grækenland med fem og Danmark med syv af de 185 fly, der var involveret i NATOs operation i 2011. Byrdefordelingen er åbenlyst skæv, hvis alliancens befolkningstal medregnes.

Desværre opfylder to pct.-standarden ikke byrdefordelingsbehovene i alliancen. Det er en politisk og smal målestok. Hvis den nuværende tendens vedr. stigende europæiske forsvarsudgifter fortsætter, bliver tærskelværdien på to pct. mindre og mindre relevant, hvorfor der bør defineres en ny og forbedret byrdefordelingsindikator, som i højere grad tager højde for NATOs opgaver og optimerer effekten af medlemslandenes forsvar. En sådan beregning bør baseres på flere faktorer, herunder til materiel og relateret forskning. Derudover bør bidrag til missioner indgå i byrdefordelingen. NATO bør her inkludere evnen til at indsætte og deployere styrker over afstand og tid. I erklæringen fra Wales-topmødet forpligtede de allierede sig til at opfylde sådanne anvendelsesmålsætninger, men de allierede blev ikke enige om at gøre brugbarhedsdataene offentlige.

Byrde og risikofordeling

BNP, befolkningstal og kapaciteter er størrelser, som er håndterbare i inputsammenhæng. To pct. af BNP siger dog meget lidt om medlemslandenes militære kapaciteter på et tidspunkt, hvor problemet med europæiske forsvarsudgifter handler lige så meget om, hvordan pengene bruges, og ikke kun det beløb, der er afsat til forsvar. Selv om eksempelvis Grækenland bruger mere end to pct. af sit BNP på forsvar, har økonomien indskrænket sig i de seneste år på grund af finanskrisen. Det er slående, at Grækenland har vanskeligt ved at deployere sine styrker til anvendelse i udlandet, hvilket fører til meget begrænsede bidrag til NATO-operationer. Trods Danmarks relativt ringe bidrag har forsvaret et deployerbart militær, der effektivt bidrager til større allianceoperationer.

I stedet for input bør der i højere grad fokuseres på output for at gøre byrden og risikofordelingen vigtigere end BNP i styringen af alliancens forsvar. Tyskland har advokeret for implementering af et aktivitetsindex til at kunne erstatte retningslinjerne for to pct.-standarden. Dette vil kunne give et mere korrekt billede, som tager hensyn til landenes konkrete output. Parametre vedr. militære udviklingsmæssige og humanitære udgifter, deltagelse i missioner, vurdering af krisestyringsgrad mv. vil kunne være med til at definere output sammen med kvalitative målinger. Samlet set skal sådanne input/outputmålinger give et mere varieret billede af landenes forsvarskapacitet. Kerneopgaverne og effekten af landenes forsvar vil med et enkelt og forståeligt system være et troværdigt alternativ og give en mere nuanceret vurdering af medlemslandenes bidrag til NATOs opgaver og samtidig være politisk acceptabel.

Måske er en af de største knaster landenes forskellige ambitionsniveauer. Danmark er et af de få vestlige lande, som kun har binding til én militær organisation. I modsætning hertil har USA som global magt flere interesseområder, hvoraf NATO blot er ét område. USA bør følgelig have højere forsvarsudgifter. Desværre er der ingen garanti for, at amerikanerne stiller alle sine kapaciteter og enheder til rådighed, hvis NATO anmoder herom, og i tilfælde af, at USA vægter andre konfliktområder højere. Tilsvarende vil de lande, som opstiller styrker for EU, havne i et dilemma, hvis en konflikt i NATO og en konflikt i EU finder sted på samme tid. I sidste ende er det et spørgsmål om prioritering, og NATO har ikke forrang i situationer, hvis Europa involveres i flere konflikter samtidigt. En bedre koordination mellem EU og NATO vil kunne gøre båndene stærkere og mere hensigtsmæssig – en udfordring, som har eksisteret siden 2002.

Om en forøgelse af forsvarsudgifterne til to pct. vil have øget effekt på kvaliteten af alliancens forsvar, er det store spørgsmål. NATO har reaktionsstyrker klar til anvendelse i nærområdet med kort varsel, men aktiveres stort set aldrig. Libyen-krigen var en succes, men når det kommer til kamptropper på landjorden, er det ofte vanskeligt at opnå politisk enighed om indsættelse, hvis det ikke sker i rammen af FN. Et scenario med kostbare reaktionsstyrker uden realistisk mulighed for anvendelse er naturligvis ikke gangbart.

Så hvorfor øge udgifterne, hvis styrkerne allerede findes, og NATO er økonomisk overlegen? Behovet må være en mere rimelig og smartere fordeling af byrderne og bedre anvendelse af ressourcerne i stedet for ubetinget at tilstræbe højere forsvarsudgifter. Ellers er der risiko for, at fællesskabet bringes i fare.