Muligt lovbrud i Eritrea-sag

Udlændingestyrelsen har givet skiftende forklaringer på et asylstop i efteråret 2014 for ansøgere fra Eritrea. Eksperter vurderer grundlaget for asylstoppet som »tvivlsomt« og flere af argumenterne som »usaglige.«

Foto: Erik Refner. Udlændingestyrelsen har givet skiftende forklaringer på grundlaget for at sætte afgørelser af asylsager for eritreere i bero i efteråret 2014. Det får eksperter til at så tvivl om, hvorvidt asylstoppet blev indført for at efterkomme politiske ønsker eller skræmme flygtninge væk fra Danmark. I så fald vil asylstoppet være ulovligt, vurderer eksperterne.
Læs mere
Fold sammen

De danske udlændingemyndigheder kan i sagen om asylansøgere fra Eritrea have gjort sig skyldig i et langt mere alvorligt forhold end en kritiseret rapport om det nordøstafrikanske land.

Nærlæser man de danske udlændingemyndigheders begrundelse for pludselig at indføre et asylstop for flere hundrede ansøgere fra Eritrea, viser det sig, at myndighederne gennem 2014 gav skiftende og ukonkrete forklaringer på asylstoppet. Desuden vekslede myndighederne mellem, om der forelå konkrete oplysninger af asylretlig betydning, eller om man rejste til Eritrea for at finde dem.

Det får nu eksperter i udlændinge- og forvaltningsret til at så tvivl om, hvorvidt asylstoppet for eritreere i efteråret 2014 overhovedet var lovligt.

I midten af august meddelte udlændingemyndighederne både offentligt og i en intern instruks, at flere hundrede eritreeres asylsager fortsat skulle behandles, men at ingen måtte få asyl, før Udlændingestyrelsen havde flere oplysninger om Eritrea. I slutningen af november lovede myndighederne, at det igen blev muligt at få opholdstilladelse. Flere organisationer med FN i spidsen har tidligere sagt til Berlingske, at de undrede sig over asylstoppet, fordi der eksisterede rigelig dokumentation for, hvor farligt et land Eritrea var. Eksperter går nu skridtet videre og sår tvivl om hele det juridiske fundament.

»Grundlaget for berosættelsen har set noget tvivlsomt ud under hele forløbet, og de skiftende forklaringer er med til at svække troværdigheden,« siger Michael Gøtze, professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet.

»Sagen handler rent juridisk om noget meget fundamentalt, nemlig myndigheders undersøgelsespligt, som skal foregå på et seriøst og sagligt grundlag. Man kan ikke skele til f.eks. politiske ønsker fra regeringen eller Folketinget.«

Udlændingemyndighederne lagde gennem sensommeren og efteråret 2014 vægt på forskellige årsager til at bremse asylprocessen.

Asylstoppet blev første gang offentligt omtalt af myndighederne 13. august 2014 i en pressemeddelelse fra Justitsministeriet. Daværende justitsminister Karen Hækkerup (S) henviste til, at der som udgangspunkt ikke ville blive meddelt asyl, før en ny vurdering af nærområdet forelå. Ministeren forklarede tiltaget med det stigende antal asylansøgere fra Eritrea og især med menneskesmuglere. I pressemeddelelsen henviste ministeren fire gange til »menneskesmugling«.

Ministeren henviste også til, at der ville blive sendt en mission til nærområdet, hvad der udmundede i såkaldte fact finding-missioner til Etiopien og Eritrea for at skaffe oplysninger til Udlændingestyrelsens Eritrea-rapport.

Juraprofessor ved Aarhus Universitet Jens Vedsted-Hansen er en af Danmarks mest kyndige inden for udlændingeret. Han vurderer, at nogle af Justitsministeriet og Udlændingestyrelsens begrundelser for asylstoppet er saglige, andre ikke.

»Henvisning til menneskesmuglere er efter min opfattelse ikke i sig selv relevant og i hvert fald ikke noget solidt grundlag for at sætte behandlingen af asylsager i bero. Fact finding-missionen er heller ikke i sig selv noget solidt grundlag for at udsætte afgørelserne, for en fact finding-mission er ikke i sig selv en trylleformular til at sætte sagsbehandling på hold. Det afgørende er formålet med den konkrete mission,« siger Jens Vedsted-Hansen.

Var der i august ikke reelt tvivl om de asylretlige forhold for eritreerne, var udsættelsen af deres sager ulovlig, tilføjer han.

»Det følger af udlændingeloven, som fastslår, at der skal gives opholdstilladelse til ansøgere, der opfylder betingelserne for asyl. Det, der kaldes lovbundne afgørelser, fordi loven ikke overlader noget skøn til forvaltningen,« siger Jens Vedsted-Hansen.

14. august 2014 blev asylstoppet igen omtalt i en intern instruks rundsendt i Udlændingestyrelsen. Men i denne nævnes menneskesmugling ikke med ét eneste ord. Sagsbehandlerne fik at vide, at »der som udgangspunkt ikke meddeles asyl til personer fra Eritrea, før der foreligger nye baggrundsoplysninger«.

Nu begrundede Udlændingestyrelsen asylstoppet med, at der »på baggrund af aktuelle oplysninger af asylretlig betydning bl.a. om, at en række af asylansøgerne igennem længere tid har opholdt sig i UNHCH-flygtningelejre udenfor Eritrea iværksættes følgende i forhold til at tilvejebringe nye baggrundsoplysninger om forholdene i Eritrea«.

Herefter nævner styrelsen behovet for at indhente oplysninger fra andre europæiske lande og fra nærområdet ved Eritrea. Udlændingestyrelsen fastslog således i midten af august over for sine egne medarbejdere, at man på dette tidspunkt lå inde med oplysninger om Eritrea af »asylretlig betydning.«

 

Skiftende forklaringer: Gennemgår man dokumenterne i Eritrea-sagen, viser det sig, at myndighederne løbende skifter forklaringer på asylstoppet. Klik på de røde cirkler for at læse dokumenterne.

 

Mens tre ansatte fra Udlændingestyrelsen rejste rundt i Eritrea for at skaffe nye oplysninger, begyndte Berlingske at undersøge asylstoppet.

Dengang skrev Udlændingestyrelsen 10. oktober 2014 et længere svar til Berlingske om baggrunden for missionen til Eritrea og asylstoppet. Afsenderen var Jakob Dam Glynstrup, chef for Dokumentationskontoret i Udlændingestyrelsen. Han introducerede en tredje begrundelse.

»Vi har et klart sagligt grundlag for fact finding-missionen, nemlig at asylansøgernes konkrete forklaringer gav anledning til tvivl om deres identitet og nationalitet,« skrev Jakob Dam Glynstrup.

Kontorchefen gav således indtryk af, at det nu var asylsamtalerne foretaget i Danmark, som havde udløst embedsmandsrejsen til Eritrea.

I begyndelsen af oktober havde omtrent 2.000 eritreere søgt om asyl i Danmark i 2014. I e-mailen fra oktober henviste Jakob Dam Glynstrup også til UNHCR-flygtningelejre, ligesom kontorchefen var omhyggelig med at understrege, at alle regler var overholdt, og at alle asylansøgere blev underrettet om udsættelsen.

»Det er i fuld overensstemmelse med forvaltningsretlige regler og god forvaltningsskik,« skrev han

Professor Jens Vedsted-Hansen understreger, at netop tvivl om nationalitet, identitet og tidligere asyl i andre lande, som kan forekomme under ophold i UNHCR-lejre i et naboland, kan være relevante forhold at få afdækket, inden der træffes afgørelse i en asylsag.

Men altså: Justitsministeren forklarede først asylstoppet med vægt på stigningen af flygtninge og frygten for menneskesmuglere. Den interne instruks i Udlændingestyrelsen lagde dernæst vægt på flygtningelejre i Etiopien. Og i oktober supplerede kontorchefen med spørgsmålet om identitet og nationalitet.

»Hvis myndighederne havde haft én tydelig og dokumenteret årsag, havde det været naturligt, at man allerede havde lagt den frem,« siger Sten Bønsing, lektor i offentlig ret ved Aalborg Universitet.

Professor i forvaltningsret Michael Gøtze vurderer ligeledes, at man kunne fovente en »nogenlunde entydig« forklaring på indgrebet:

»Så den skiftende kurs – endog flere gange – er opsigtsvækkende.«

Folketingspolitikere og organisationer har luftet mistanken om, at Udlændingestyrelsen med den omstridte Eritrea-rapport forsøgte at efterkomme et politisk ønske om en stram asylpolitik.

»Der skal være en saglig begrundelse for at stoppe med at give asyl. At vinde tid, at vinde politiske point eller at tilsigte at signalere, at en bestemt type flygtninge ikke skal komme til Danmark, det er ikke sagligt. Desuden forelå der jo et meget velbeskrevet billede af, hvordan situationen var i Eritrea,« siger Michael Gøtze.

Reglerne for, hvornår myndighederne må sætte sagsbehandling i bero, er hverken reguleret i udlændingeloven eller forvaltningsloven. De beror på forvaltningsretlige grundprincipper, som kan være modstridende. I forvaltningen gælder officialmaksimen, som betyder, at det påhviler myndighederne at indhente de nødvendige oplysninger, inden en afgørelse træffes. Men har myndigheden de fornødne oplysninger, skal afgørelsen træffes snarest.

I 1994 kritiserede Folketingets Ombudsmand eksempelvis, at ankeinstansen Flygtningenævnet havde sat en tamilsk asylansøgers sag i bero. Ombudsmanden udtalte, at nævnet måtte træffe afgørelse i sagen ud fra de indhentede oplysninger. I 2001 og 2002 tog Folketingets Ombudsmand stilling til to konkrete klager over berosættelse i forvaltningen. I begge tilfælde fastslog Ombudsmanden:

»Et grundlæggende krav til forvaltningen er, at afgørelser skal træffes så hurtigt, som det er muligt og forsvarligt.«

Tvivlen om grundlaget for asylstoppet indskriver sig i rækken af kreative tiltag, som Udlændingestyrelsen er under mistanke for at have anvendt til at bremse flygtningetilstrømningen fra Eritrea, især med en omdiskuteret rapport, som stik imod talrige andre oplysninger pegede på Eritrea som et stabilt land. Forløbet kulminerede med, at end ikke de to embedsmænd, som havde indsamlet oplysningerne til Eritrea-rapporten, kunne stå inde for resultatet.

Kritikken fik til sidst Udlændingestyrelsen til at sløjfe sine konklusioner om, at asylansøgere godt kunne sendes tilbage til Eritrea. Samtidig fastholdt styrelsen – noget paradoksalt – rapporten. Forløbet fik justitsminister Mette Frederiksen (S) til at afkræve Udlændingestyrelsens en redegørelse om Eritrea-forløbet, og i en redegørelse fra 12. december 2014 berørte embedsmændene igen baggrunden for asylstoppet. Her lagde styrelsen sig tættest op ad den tredje forklaring om problemer med at klarlægge identitet og nationalitet.

Men over for ministeren blev det udlagt, som om den besluttede embedsmandsrejse til Eritrea spillede en selvstændig rolle for asylstoppet, og at der »som udgangspunkt ikke ville blive truffet afgørelse, før der forelå de nødvendige baggrundsoplysninger.«

Berlingske har spurgt Udlændingestyrelsen, hvorfor myndigheden gav skiftende forklaringer på asylstoppet i 2014. Udlændingestyrelsen har sendt et skriftligt svar med vicedirektør Lykke Sørensen som afsender.

»Begrundelserne for missionen er fremlagt i Udlændingestyrelsens redegørelse til justitsministeren. Her fremgår det, at der har været tale om at tilvejebringe aktuelle baggrundsoplysninger af asylretlig betydning, og disse oplysninger kan – som Berlingske helt rigtigt fremlægger – have forskellig karakter. I forbindelse med sagsbehandlingen af asylsager afventer afgørelserne, når vi finder, at det er nødvendigt at indhente supplerende oplysninger for at kunne træffe korrekte afgørelser, herunder om det land, den pågældende ansøger kommer fra.«

Redegørelsen til ministeren og det skriftlige svar til Berlingske indikerer, at Udlændingestyrelsen slet ikke havde nye oplysninger om Eritrea, men forsøgte at tilvejebringe nye. Berlingske har uddybende spurgt Udlændingestyrelsen, om den overhovedet lå inde med oplysninger i august 2014 af asylretlig betydning. Styrelsen har ikke flere kommentarer.

Justitsministeriet henviser i et skriftligt svar til, at det er »asylmyndighederne, der er ansvarlige for, at den enkelte asylsags konkrete omstændigheder er tilstrækkeligt oplyst, før der træffes afgørelse i sagen«.

Sten Bønsing, lektor i offentlig ret, forklarer, at der både er en nedre og en øvre grænse for at indhente oplysninger til en sagsbehandling i forvaltningen. Myndighederne skal skaffe tilstrækkeligt med oplysninger til at træffe en afgørelse, men må ikke undersøge mere end højst nødvendigt. Bønsing vurderer, at det ikke nødvendigvis er et problem, at de danske myndigheder gav forskellige begrundelser for asylstoppet, så længe »hver begrundelse i sig selv er relevant«. Desuden påpeger Bønsing, at nogle af begrundelserne kan løbe ind over hinanden, f.eks. at ophold i Etiopien kan være beslægtet med spørgsmålet om nationalitet.

»Men det undrer mig, at menneskesmugling kan være en begrundelse for afslag. Det er principielt ligegyldigt. Og det vil også være usagligt, hvis de forskellige udsagns formål var at signalere til mulige asylansøgere: Lad være med at komme til Danmark. En kommune må heller ikke melde ud: Hos os er det svært at få en byggetilladelse, fordi man ikke ønsker ansøgninger. Så vejleder man ikke, så vildleder man. I Eritrea-sagen vil det bestemt være alvorligt, fordi du ved bevidst at forsinke en sagsbehandling begår magtfordrejning, endda i en sag, hvor det vil gå ud over mennesker,« siger Bønsing.

Professor i offentlig ret Jørgen Albæk Jensen, Aarhus Universitet, påpeger, at oplysninger om menneskesmuglere, eller om folk i virkeligheden kommer fra Etiopien, er fint at få undersøgt:

»Men hvis den eneste reelle hensigt var at sende et signal om, at man ikke skulle komme til Danmark, bliver det problematisk.«

Tilbage står spørgsmålet, hvorfor udlændingemyndighederne ikke fra start fremlagde en entydig og dokumenteret begrundelse.

»Myndighederne skal kunne fremlægge dokumentation – eksempelvis interne notater – for, hvilke nye oplysninger man havde fået, og hvor man havde fået dem fra. Det bør myndighederne klarlægge nu,« siger lektor Sten Bønsing.

Organisationer som FN, Human Rights Watch og Amnesty har vurderet situationen i Eritrea som alvorlig, og de mange offentliggjorte oplysninger om landet fik i oktober 2014 organisationen Dansk Flygtningehjælp til at kritisere berosættelsen.

»Der var intet galt i at hente nye oplysninger, men der skal noget ekstra til, før man afventer at afgøre asylsager, når man havde veldokumenteret information til at give asyl,« siger Eva Singer, asylchef i Dansk Flygtningehjælp.

Ude på asylcentrene udløste asylstoppet også opmærksomhed i efteråret.

»Det er klart, at berosættelsen – ligesom andre stramninger på udlændingeområdet – skabte utryghed og uro,« siger Anne la Cour, asylchef i Røde Kors.

På spørgsmålet om, hvem der egentlig er ansvarlig, hvis sagsbehandlingen uretmæssigt blev sat i stå i efteråret, svarer professor Jens Vedsted-Hansen:

»Justitsministeriet har efter min opfattelse det overordnede ansvar, hvis der bliver tale om en generel praksis eller berostillelse i strid med loven eller med generelle forvaltningsretlige principper. Og naturligvis ikke mindst, hvis dette sker efter direkte anmodning eller efter indirekte signaler fra ministeriet eller ministeren.«

Her er en tidslinje over udviklingen i Eritrea-sagen. Klik på pilene eller træk i billedet.