Bag om kvælstofsagen

De seneste uger har Berlingske kulegravet grundlaget bag regeringen og blå bloks nye landbrugspakke. I denne artikel forsøger vi at varedeklarere vores journalistik og udrede vores metoder og journalistiske overvejelser bag undersøgelsen. Målet er at skabe videst muligt åbenhed og transparens om Berlingskes journalistik.

Afsløring: Landmænd står bag miljøministerens nye plan
ARKIVFOTO (Foto: HENNING BAGGER/Scanpix 2012) Fold sammen
Læs mere
Foto: HENNING BAGGER

 

Formålet med undersøgelsen:

Målet med artikelserien er at belyse, om regeringen gav retvisende oplysninger til Folketinget om landbrugspakken, da lovgiverne skulle træffe store beslutninger for landbruget og naturen.

Selv om artikelserien kan opfattes som kritisk over for landbrugspakken, har målet med dækningen aldrig været at skade danske landmænd eller så tvivl om det økonomiske behov for landbrugspakken. Vi har heller ikke forsøgt at tage stilling til, hvor snitfladen skal gå mellem hensynet til øget produktion og hensynet til naturen. Fokus var processen bag loven.

Derfor undersøgte vi regeringens regnskab for landbrugspakken:

Efter at landbrugspakken blev vedtaget kort før jul 2015, hæftede en reporter fra Berlingskes gravegruppe sig ved en bemærkning fra daværende miljø- og fødevareminister Eva Kjer Hansen. Ministeren udtalte, at »miljøet vil gå i plus« som følge af landbrugspakken. Det var især bemærkelsesværdigt, fordi landbrugspakken tillader landmænd at udlede markant mere kvælstof i naturen. Berlingskes reporter kontaktede flere personer tæt på forløbet, som ligeledes undrede sig over, at landbrugspakken på én gang åbnede for mere gødning og samtidig kunne hjælpe det danske havmiljø.

Berlingske fik adgang til et centralt notat i sagen, hvori embedsmænd advarede mod, at landbrugspakken kunne komme i konflikt med de EU-retlige principper, som Danmark har tiltrådt.

Sådan identificerede vi problemet i regeringens regnestykke:

Undersøgelsen har taget afsæt i det regnestykke over konsekvenserne af landbrugspakken, som regeringen udleverede til Folketinget. Oversigten viser, at mængden af kvælstof til havmiljø inklusiv de såkaldte baseline-effekter (samfundsmæssige forhold, som gavner naturen uafhængigt af landbrugspakken) vil blive mindre i alle år fra 2016 til 2021.

Se regeringens tabel her.

Vores undersøgelse handlede i første omgang om at rulle dette regnskab baglæns for at analysere, hvordan det var lykkedes regeringen at ende i et grønt plus samtlige år. Regnskabet består af nogle positive effekter og nogle negative effekter for miljøet. Vores fremgangsmåde var, at vi trinvist forsøgte at identificere, hvordan hvert tal i regnskabet var blevet til.

Nogle tal byggede på stribevis af rapporter, se eksempelvis her.

Den egentlige udfordring bestod i, at ingen af de forskere, som havde leveret beregninger, rapporter og talmateriale til regeringens embedsværk, havde et samlet overblik. Berlingske talte med en stribe forskere, som hver især havde bidraget til især én eller to poster i regnskabet. Det var symptomatisk for forskerne, at ingen forstod, hvordan regeringen kunne ende med så grøn en bundlinje, men at de heller ikke kunne opklare hvorfor. Samtidig var det svært at gennemskue regnestykket, fordi regeringen havde regnet videre på de oprindelige tal, så forskerne ikke umiddelbart havde mulighed for at spore eller efterprøve deres egne beregninger.

Landbrugspakken indeholder flere gavnlige effekter for miljøet, og stort set alle kilder på området er enige om, at den nye målrettede regulering i landbrugspakken, hvor hver enkelt landmand underlægges individuelle krav, er en god idé. Forskerne vurderede generelt, at det ville blive mere problematisk at implementere den målrettede regulering, end det fremgik af regnskabet. Med andre ord: På sigt ville landbrugspakken muligvis gavne vandmiljøet, men Danmark skulle forberede sig på en midlertidig øget udledning af kvælstof, og det i sig selv kunne give konflikter med EU.

Gennem længere tid arbejdede Berlingske ud fra tesen om, at særligt de positive effekter i landbrugspakken var tillagt for stor vægt. Flere forskere fremhævede, at værdierne for de positive tiltag »kollektive indsatser« og »målrettet regulering« var sat alt for højt, og at de heller ikke troede på, at effekterne ville slå så hurtigt igennem, som de var anført til i regnskabet (år 2016 for kollektive indsatser, år 2019 for målrettet regulering).

Det var først sent i researchforløbet, at en forsker (i femte samtale) i udgangen af samtalen sagde: »Er der én ting i regnskabet, som især har undret mig, er det, at baseline-effekten i år 2016 kan ligge så højt.«

Dette er regnestykkets metodiske problem:

Dette tip ledte os på sporet af, hvorfor den såkaldte baseline-effekt i regnskabets første år lå på 2.467 ton kvælstof. Efter intens research og en stribe baggrundsinterviews lykkedes det at identificere, at regeringens embedsmænd havde lagt baseline-effekterne for 2013, 2014 og 2015 med ind i tallet for 2016.

Historien bag er kort fortalt, at forskere fra Aarhus i 2014 blev bedt om at lave en fremskrivning af de såkaldte baseline-effekter hen mod år 2021 (vandområdeplaner for anden periode løber fra 2015-2021) med afsæt i målsætningen for vandområdeplaner og EUs vandrammedirektiv. Forskerne tog afsæt i den seneste basisperiode, som er 2008-2012. Udgangsåret for beregningen er således 2012, slutpunktet er år 2021. Aarhus-forskerne regnede oprindeligt på mængden af kvælstof i rodzonen (jordbund med levende rødder) og endte med et resultat noget lavere end tallet i regeringens tabel (4.190 ton kvælstof i 2021). Men embedsmændene medregnede efterfølgende flere baselineeffekter, f.eks. rensning af spildevand, og regnede i stedet på mængden af kvælstof i havmiljø. Det endelige resultat for baseline-effekter i 2021 blev på 5.551 ton kvælstof.

Flere forskere kritiserer, at man ikke kan nedbryde fremskrivningen på enkelte årstal, som regeringen gjorde i regnestykket. Men det er denne lineære fremskrivning hen mod 2021, som regeringens embedsmænd inddelte på år (617 ton kvælstof hvert år) og lagde ind i regnskabet for konsekvenserne af landbrugspakken. Forskernes kritik går især på, at denne regnemetode ikke er retvisende for konsekvenserne af landbrugspakken. I stedet burde man have placeret nulåret i år 2015, da pakken træder i kraft i 2016.

Havde regeringens embedsmænd i stedet taget udgangspunkt i år 2015, som en række forskere entydigt anbefaler, ville de tre første år i regnskabet gå i minus. Med andre ord kunne regeringen ikke hævde, at regnskabet gik i et grønt plus allerede fra 2016.

Efter at have fået denne viden forstod vi mere præcist, hvad punkt to i et advarselsnotat fra regeringens embedsmænd betød.

Læs det omtalte notat her.

Regeringens embedsmænd vidste med andre ord godt, at regnemetoden kunne give problemer. Men ingen advarede tilsyneladende politikerne om det kontroversielle greb under forhandlingerne, som Berlingske senere har fortalt.

Det var denne regnemetode, som blev kritiseret af syv ud af syv forskere under en høring i Folketinget. Det var også denne regnemetode, som blev udslagsgivende for, at et flertal i Folketinget udtrykte mistillid til den ansvarlige minister på området.

Brug af aktindsigt:

Berlingske søgte under researchforløbet aktindsigt i dokumenter om landbrugspakken.

Det er her værd at bemærke, at der gælder særlige aktindsigtsregler for miljøoplysninger. EU-regler sikrer udvidet åbenhed om miljøoplysninger. Eksempelvis kan miljøoplysninger ikke undtages efter de nye regler i offentlighedsloven, eksempelvis såkaldt ministerbetjening.

Læs om aktindsigt i miljøoplysninger her.

Søger man aktindsigt i miljøoplysninger, er det værd at orientere sig i miljøoplysningsloven.

Læs miljøoplysningsloven her.

Det er også værd at orientere sig i Århus-konventionen.

Læs Århus-konventionen her.

I kvælstofsagen har Berlingske haft markant nemmere adgang til dokumenter hos Miljø- og Fødevareministeriet, end vores typiske oplevelse har været i andre sager i andre ministerier.

Brug af anonyme kilder:

Berlingskes gravegruppe anvender hyppigt kilder som rene baggrundskilder. Til gengæld er vi mere påpasselige med at citere kilder anonymt. I kvælstofsagen har vi gjort flere undtagelser, da vi anonymt citerede nogle embedsmænd om processen bag landbrugspakken. Embedsmændene fortalte i grove træk, at der fra begyndelsen havde været tale om politisk bestillingsarbejde, hvor man i al hast gennemførte landbrugspakken, selv om embedsværket godt vidste, at det kunne være store udfordringer med EU-retten. Alligevel undlod regeringen af undersøge de EU-retlige konflikter til bunds, forklarede embedsmændene. Vi vurderede, at den interne kritik ikke kunne formidles lige så præcist og grundigt uden de anonyme citater. Vi interviewede alle citerede ad flere omgange. Og vi undersøgte de citerede kilders nøjagtige stillinger og roller under processen med landbrugspakken. I alt havde vi haft kontakt med omtrent 20 embedsmænd.

Andre udfordringer undervejs:

Én af de centrale kilder for Berlingskes dækning var professor og sektionsleder Jørgen E. Olesen fra Aarhus Universitet. Han var en af de bærende kilder i de første artikler. På et tidspunkt udtalte han sig på en måde til Landbrugsavisen, så man kunne få det indtryk, at han havde ændret standpunkt.

Læs artiklen i Landbrugsavisen her.

Vi valgte derfor at vende tilbage til Jørgen E. Olesen for at forstå sammenhængen. Løsningen blev et egentlig interview.

Læs det opfølgende interview med professoren her.

Se hele forløbet over kvælstofsagen herunder (klik på pilene eller træk i billedet):