Dette er en kronik. Den udtrykker skribentens eller skribenternes holdning. Klik her, hvis du ønsker at sende et debatindlæg til Berlingske.

Offentlige aftaler er ikke studehandler – de er faktisk bedre end deres rygte

Sagen om de udskældte forlig i udbytteskatteskandalen udstiller et kontroversielt, men uomgængeligt aspekt af forvaltningslivet: Nogle gange må der slås en handel af.

»Fremhæves her kan den såkaldte Nordsøaftale, som staten indgik med Mærsk i 2003, og som forlængede Mærsks oliebevilling til 2042. Det var et væsentligt element i aftalen, at staten skulle have en større andel af oliemilliarderne. Til gengæld blev der indgået en kontroversiel kompensationsaftale, der populært sagt gav Mærsk en 'skatterabat',« skriver Rasmus Grønved Nielsen. Fold sammen
Læs mere
Foto: Niels Christian Vilmann

Når forvaltningsmyndigheder fastlægger, hvad der skal gælde for borgere, sker det normalt ved afgørelser. Det kan for eksempel være en skatteansættelse eller en dispensation fra lokalplanen. Det hænder imidlertid, at forvaltningen i stedet for at træffe afgørelser indgår aftaler med borgerne. Et nyere eksempel herpå er de forlig, Skattestyrelsen har indgået med i alt 61 amerikanske pensionsplaner, der var involveret i den såkaldte udbytteskatteskandale.

25. og 26. september bragte TV2-programmet »Operation X« historien om, at skattemyndighederne som led i forligsforhandlingerne angiveligt tilbød pensionsplanerne store rabatter og tilsagn om straffrihed. Forargelsen er til at mærke og føle på. Eksempelvis finder professor emerita Eva Smith forligene »i høj grad stødende for retsfølelsen«. Skattestyrelsen har i en pressemeddelelse dementeret beskyldningerne.

Ærindet her er ikke at fælde dom i den verserende sag. Udbytteskatteforligene er imidlertid en god anledning til at rejse en generel debat om de offentlige aftalers blakkede ry.

Kongen forhandler ikke

De fleste associerer nok aftaler med handler mellem private indbyrdes. Den intuition er i historisk lys ikke helt forkert. Under enevælden var det teoretiske udgangspunkt, at kongen – og dermed staten – ikke kunne nedværdige sig til at slutte aftale med sine undersåtter. Det stred simpelthen mod enevældens suverænitetsbegreb. Staten disponerede over for sine undersåtter ved ensidig befaling. Aftalen hørte til mellem jævnbyrdige.

Rasmus Grønved Nielsen Fold sammen
Læs mere

Det teoretiske udgangspunkt holdt imidlertid ikke i praksis. Også den enevældige konge havde behov for at indgå aftaler om dette og hint. Det var imidlertid et problem, at de private ikke kunne sagsøge kongen, hvis aftalen senere gav anledning til tvister. Med tiden gav kongen derfor afkald på sin immunitet i privatretlig sammenhæng, det vil sige når han optrådte på lige fod med private, eksempelvis som aftalepart. Når kongen derimod optrådte som »øvrighedsmyndighed«, det vil sige når han disponerede som suveræn ved ensidige indgreb, gjaldt immuniteten fortsat – indtil den blev ophævet med junigrundloven af 1849.

Pacta sunt servanda

Med junigrundlovens magtfordeling etableredes det institutionelle grundlag for udviklingen af den juridiske disciplin, forvaltningsretten: Folketinget vedtager landets love. Forvaltningen står for den daglige administration heraf. Hvis en borger ikke mener, at forvaltningen overholder loven, kan vedkommende gå til domstolene. Den retspraksis, der med tiden voksede frem på baggrund af det setup, blev systematiseret i og af forvaltningsretten.

Men hvad med aftalerne? De frembød et vanskeligt dilemma. Retsstatsideologien gjorde sit indtog og med den fordringen om, at selv staten skal overholde loven. Det gjaldt ikke mindst dogmet om, at aftaler skal overholdes – pacta sunt servanda. Men forvaltningen var – og er – ikke en almindelig aftalepart. Forvaltningen er nemlig forpligtet til at overholde grundlæggende krav om eksempelvis legalitet, saglighed og ligebehandling, der alle sammen har til formål at drage omsorg for borgernes retssikkerhed.

»Ideen om den objektive juridiske sandhed er et levn fra forgangne tiders forestillinger om juraen som entydig og forvaltningen som alvidende. «


Og nu er vi nået til problemets kerne: Årsagen til den offentlige aftales dårlige ry. Aftalen passer simpelthen ikke ind i forvaltningsrettens retsstatsparadigme. Efter det traditionelle ideal skal forvaltningen træffe afgørelser, der er udtryk for objektive sandheder. I så fald er der jo ikke noget at forhandle om. Aftalen har ingen rolle at spille.

Men ideen om den objektive juridiske sandhed er et levn fra forgangne tiders forestillinger om juraen som entydig og forvaltningen som alvidende. Sandheden er, at afgørelser ofte beror på fortolkning af vage og komplekse love samt vanskelige bevisvurderinger. Inden for rammerne af disse usikkerheder kan der principielt tænkes flere lovlige udfald på én og samme sag, hvilket åbner for et legitimt forhandlingsrum.

Bevaringsværdige egekrat

Slår man op i juridiske lærebøger eller blot følger mediedækningen, kan man nemt få det indtryk, at aftaler såsom udbytteskatteforligene er exceptionelle. Jovist, det er ikke hver dag, at skattefar rejser over Atlanten for at forlige milliardtvister. Men at forvaltningen betjener sig af aftaler som led i varetagelsen af sine myndighedsopgaver er ganske almindeligt.

De offentlige aftaler findes i alle former og farver. Nogle fremgår af loven. Eksempelvis kan kommuner efter planloven indgå aftaler med private om finansiering af kommunal infrastruktur. Et andet mere pudseløjerligt eksempel er de aftaler om pleje af bevaringsværdige egekrat (Ja, du læste rigtigt), som miljø- og fødevareministeren kan indgå efter skovloven. Mange aftaler fremgår ikke direkte af loven. Det betyder ikke nødvendigvis, at de er ulovlige. Eksempelvis er det alment accepteret, at myndigheder kan indgå frivillige aftaler om erhvervelse af fast ejendom fra private under »trussel« om ekspropriation.

Mange aftaler har en relativt hverdagspræget karakter. Det gælder for eksempel de mange aftaler, som myndighederne indgår med landmænd om braklægning og dyrkningspraksis med henblik på at beskytte miljøet og vandkvaliteten. Imidlertid findes også mere ekstraordinære aftaler.

Fremhæves her kan den såkaldte Nordsøaftale, som staten indgik med Mærsk i 2003, og som forlængede Mærsks oliebevilling til 2042. Det var et væsentligt element i aftalen, at staten skulle have en større andel af oliemilliarderne. Til gengæld blev der indgået en kontroversiel kompensationsaftale, der populært sagt gav Mærsk en »skatterabat«. I 2018 solgte Mærsk hele molevitten til det franske energikonglomerat Total for 7,45 mia. dollars. Det fleste har nok glemt, at A.P. Møller i sin tid købte bevillingen for 40 kr.

En apologi

De offentlige aftaler lever i det skjulte. Når de endelig dukker op i den offentlige debat, drages der – som en rygradsreaktion – ofte forhastede konklusioner om aftalernes karakter af »studehandler« eller det, der er værre. Den offentlige aftale er imidlertid bedre end sit rygte.

Som nævnt skal, endsige kan, der ikke fældes dom over udbytteskatteforligene her. Når det er sagt, er der grund til at pointere en række forhold, der synes at være overset i debatten.

For det første var der tale om aftaler indgået i forbindelse med retsforfølgning i USA. Det er i sig selv tvivlsomt, om de regler, der normalt gælder for det offentlige, så at sige »følger med«, når det offentliges advokater indgår forlig på en fremmed stats territorium.

»De offentlige aftaler har utvivlsomt en eksistensberettigelse. De udfylder et praktisk og legitimt behov.«


For det andet, selv hvis det antages at være tilfældet, er det en (overset) kendsgerning, at skattemyndighederne også indgår forlig i Danmark. Det kan udledes af Skatteankestyrelsens statistikker, at der de seneste seks år er blevet indgået 39 retsforlig i skattesager i første instans. Hertil kommer et ukendt antal udenretlige forlig.

For det tredje er skattemyndighederne ikke kun bundet af regler om blandt andet legalitet, der potentielt kan forhindre aftaleindgåelse. Myndighederne skal også optræde økonomisk forsvarligt, hvilket efter omstændighederne kan forpligte myndighederne til at indgå forlig, hvis alternativet ikke er holdbart.

Som anført af Skattestyrelsen: »Skattestyrelsens opgave i denne konkrete sag er ikke at opkræve korrekte skatter eller afgifter eller at strafforfølge bagmænd, men at søge at få tilbageført så mange som muligt af de 12,7 mia. kr. til den danske stat. Det er det, forliget er udtryk for.«

De offentlige aftaler har utvivlsomt en eksistensberettigelse. De udfylder et praktisk og legitimt behov. Det er ikke det samme som at sige, at det offentlige kan indgå aftaler om hvad som helst. Men i nogle sager er det både nødvendigt, fornuftigt og lovligt at slå en handel af.