Dette er en kronik. Den udtrykker skribentens eller skribenternes holdning. Klik her, hvis du ønsker at sende et debatindlæg til Berlingske.

Grænsekontrollen strider mod EU-retten

Kronikkens forfattere har offentliggjort en faglig artikel, der mere grundigt gennemgår reglerne om grænsekontrol ved EUs indre grænser i det seneste nummer af tidsskriftet Juristen (nr. 5/6, 2011).

Tegning: Lars Andersen Fold sammen
Læs mere
Lyt til artiklen

Vil du lytte videre?

Få et Digital Plus-abonnement og lyt videre med det samme.

Skift abonnement

Med Digital Plus kan du lytte til artikler. Du får adgang med det samme.

Regeringens aftale med støttepartierne om en permanent toldkontrol ved de danske grænser har påkaldt sig stor interesse. Et argument, der er blevet flittigt brugt, er, at aftalen er i strid med EUs regler. Vi har analyseret dette udsagn og konkluderer, at aftalen på flere punkter er i strid med EU-reglerne. Vi har undersøgt grænsekontrollen, som den er beskrevet i aftalen fra 11. maj 2011 samt den engelsksprogede pressemeddelelse, Skatteministeriet udsendte 8. juni. Vi har således ikke forholdt os til, hvordan aftalen efterfølgende er blevet udlagt af forskellige ministre og politikere.

For at forstå EUs regler om grænsekontrol, og hvorfor kritikken fra især EU-systemet har været så voldsom, må man se på baggrunden for de regler, vi har i dag. Det er i denne forbindelse nødvendigt at skelne mellem reglerne for kontrol af varer og for kontrol af personer.

I den oprindelige traktat Romtraktaten fra 1957 - var etableringen af et marked, hvor varerne kunne bevæge sig frit, af afgørende betydning. Det første mål i bestræbelserne på at opnå et frit indre marked var etableringen af toldunionen. Toldunionen, herunder afskaffelse af toldsatser mellem medlemsstaterne, blev en realitet 1. juli 1968.

Da tolden var afskaffet, fortsatte man med at fjerne de øvrige hindringer for samhandlen, der fandtes inden for EU. Da dette arbejde gik trægt, besluttede Rådet i EU, at Kommissionen skulle fremlægge et arbejdsprogram for etableringen af det indre marked. Kommissionen pegede på, at grænseovergangene i EU var en af de mest iøjnefaldende fysiske hindringer og dermed et symbol på den manglende frie bevægelighed.

Fristen for gennemførelsen af det indre marked blev sat til 1. januar 1993. Til det formål blev der indsat en bestemmelse i traktaten, hvor det indre marked blev beskrevet som »et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital«. Denne bestemmelse findes i dag i traktatens art. 26(2).

1. januar 1993 var reglerne for handel med varer harmoniseret, så toldkontrollen kunne ophæves. I Danmark oplevede vi dog ikke 1. januar 1993 som dagen, hvor tolderne forsvandt fra grænsen. Danmark havde nemlig på grund af det høje afgiftsniveau for punktafgiftspligtige varer fået lov til at kontrollere, om danskerne havde for mange varer af netop den slags med hjem den såkaldte 24-timers-regel (der først ophørte 31. december 2003).

De mange harmoniseringstiltag blev suppleret af traktatens art. 34, der indeholder et forbud mod handelshindringer. En handelshindring defineres af EU-domstolen som regler, der »direkte, indirekte, aktuelt eller potentielt« begrænser samhandlen mellem medlemsstaterne. Den indirekte begrænsning af samhandlen kan fx bestå i, at udenlandske varer kontrolleres på grænsen, hvilket øger omkostningerne for at få varerne ind i en medlemsstat. Størrelsen af de øgede omkostninger er i den forbindelse underordnet.

En handelshindring fx grænsekontrol kan begrundes i forskellige samfundsmæssige hensyn. Efter traktatens art. 36 kan handelshindringer bl.a. begrundes i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed, samt beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed. Hvis man gør brug af denne undtagelsesbestemmelse, er det desuden et krav, at man overholder proportionalitetsprincippet. Det betyder, at der skal være en sammenhæng mellem mål og midler, og hvis målet kan nås med mindre indgribende midler, skal disse vælges.

Mens det lykkedes at afskaffe kontrollen af varer, viste kontrollen af personer sig at være et langt mere kontroversielt emne. Da der ikke skete meget i EU-regi, indgik Benelux-landene, Frankrig og Tyskland i 1985 Schengen-aftalen for at lette personkontrollen ved grænserne. Denne aftale blev udvidet med andre lande, og fra 1999 blev Schengen-samarbejdet overført til EU. Pga. de forbehold, som Danmark tog i 1992 i forbindelse med afstemningen om Maastricht-traktaten, deltager Danmark ikke fuldt i Schengen-samarbejdet. Danmark har dog mulighed for at tilslutte sig de regler, som man enes om, og i praksis har vi tiltrådt de fleste regler. Dermed har vi også folkeretligt forpligtet os til at overholde reglerne. Fordi vi ikke har tilsluttet os reglerne som EU-medlemsstat, kan reglerne dog ikke håndhæves i EU-systemet, dvs. at Danmark ikke kan blive sagsøgt ved EU-domstolen.

De væsentligste regler i Schengen-samarbejdet findes i Schengen-grænsekodekset fra 2006. Efter art. 20 i grænsekodekset skal de indre grænser kunne passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol. Det betyder, at enhver kontrol såvel en systematisk som en stikprøvekontrol er i strid med kodekset. Det er ikke afgørende, hvilke myndigheder der udfører kontrollen, dvs. det er ligegyldigt, om det er politi eller toldere. Efter art. 22 i kodekset skal medlemsstaterne fjerne alle hindringer for en smidig afvikling af vejtrafikken ved overgangsstederne ved de indre grænser, navnlig hastighedsbegrænsninger, der ikke udelukkende er fastsat af hensyn til trafiksikkerheden.

Der er indsat visse begrænsede undtagelser i grænsekodekset. Det er således muligt at indføre en midlertidig grænsekontrol i op til 30 dage, hvor der foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed. Det er også stadig muligt at gennemføre politikontroller, så længe disse ikke udvikler sig til at være en skjult grænsekontrol.

Vender vi nu blikket mod den ny aftale om grænsekontrol, er formålet ifølge overskriften at genetablere en permanent toldkontrol på Danmarks grænser. Aftalen består af fire elementer: investeringer i nye kontrolanlæg, markant flere toldere, videoovervågning af biler, der krydser grænsen, samt hurtig bistand fra politiet, hvis toldere opdager kriminalitet. At opsætte elektronisk overvågning af grænsen og øge politiets ressourcer, påvirker ikke trafikken over grænsen. Men der opstår problemer i forhold til EU-retten ved etableringen af de permanente kontrolanlæg og det forhold, at man vil tilføre flere toldere, der skal gennemføre en øget kontrol på grænserne.

Opførelsen af nye kontrolanlæg er isoleret betragtet ikke i strid med Schengen-reglerne. Efter Schengen-reglerne har landene mulighed for at bevare den infrastruktur, der fandtes, da grænsekontrollen blev ophævet, så det må antages, at der også er mulighed for at (gen)opføre kontrolanlæg. Det fremgår imidlertid udtrykkeligt af den indgåede aftale, at det er sigtet, at hastigheden skal sænkes ved passage af de nye kontrolanlæg, og dette er som nævnt ikke i overensstemmelse med Schengen-grænsekodeksets art. 22.

Det fremgår også af aftalen, at tolderne skal gennemføre kontrol på grænsen, bl.a. for at finde ulovlige våben, narko, indsmuglede personer o.l. Resultatet af »markant flere toldere« bliver, at varer standses for kontrol. Dermed vil der forekomme en vis forsinkelse. Det betyder øgede omkostninger og således foreligger der en handelshindring efter traktatens art. 34.

I aftalen begrundes den styrkede toldkontrol først og fremmest i et behov for kriminalitetsbekæmpelse, som er et hensyn, der er omfattet af traktatens art. 36. Ved en eventuel sag mod Danmark vil EU-domstolen derfor skulle vurdere, om en øget grænsekontrol er egnet til at bekæmpe kriminalitet, og dernæst om kriminalitetsbekæmpelsen kunne gennemføres med mindre indgribende midler. Denne vurdering synes ikke at falde ud til Danmarks fordel: Dels kan kriminalitetsbekæmpelsen foretages internt i Danmark i stedet for på grænsen, dels er det politiet, der står for kriminalitetsbekæmpelsen i Danmark, og det fremgår, at politiet ikke skal være til stede på grænsen. Samlet set vil de permanente anlæg og den toldkontrol, der skal udføres herfra, være i strid med traktatens artikler 26(2) og 34, og Danmark risikerer derfor at blive dømt ved EU-domstolen for traktatkrænkelse.

Ifølge aftalen kan tolderne »undersøge mistænkelige personer, der rejser til og fra Danmark«. Dette kan læses, som om man vil indføre en form for personkontrol, hvilket vil være i strid med Schengen-grænsekodekset. Dog har regeringen i sin pressemeddelelse præciseret, at aftalen ikke indebærer, at politiet vil gennemføre kontrol af personer ved grænsen, ligesom der ikke er tale om at genindføre paskontrol. Det er dog, som nævnt, ikke afgørende, om det er politiet eller tolderne, der kontrollerer, og Schengen-reglerne vil stadig være overtrådt, hvis tolderne gennemfører kontrol af personer. Det er således alene i det tilfælde, at man helt opgiver personkontrollen, at man kan undgå at handle i strid med Schengen-grænsekodekset.

Aftalen om en permanent toldkontrol er formuleret i generelle vendinger. Når det er sagt, er aftalen, som den fremstår, og med de tiltag, den beskriver, efter vores vurdering i strid med EU-retten på en række punkter. Som pressemeddelelsen er formuleret, tyder meget på, at man efterfølgende er blevet mere opmærksom på, hvilke krav EU-retten stiller på dette område. Regeringen har indgået en aftale med Kommissionen om at holde denne orienteret om de skridt, man tager til opfyldelse af aftalen, og der er næppe nogen tvivl om, at Kommissionen nøje vil vurdere, om EU-retten overholdes. Den endelige udmøntning af aftalen, og ikke mindst EU-systemets reaktion herpå, bliver derfor interessant at følge.