Forstå bankunionen: Et medlemskab er ikke en banalitet

Regeringen har igangsat et arbejde, der senest til efteråret (læs: efter folketingsvalget) skal munde ud i en anbefaling om dansk deltagelse i bankunionen eller ej. Debatten er dog allerede i gang. For at klæde læserne på og forberede denne debat belyser kronikken potentielle fordele og ulemper for Danmark ved deltagelse i bankunionen.

Argumentet om, at et medlemskab af bankunionen ville kunne forhindre bankskandaler som hvidvasksagen, der ramte Danske Banks afdeling i Estland, holder ikke. Tilsynet med hvidvaskning vil fortsat ligge under det danske finanstilyn. Arkivfoto: Raigo Pajula/Ritzau Scanpix. Fold sammen
Læs mere

Lad os begynde med at slå fast, hvad bankunionen er. Ideen om bankunionen blev lanceret i kølvandet på finans- og eurokrisen. Kriserne havde demonstreret, at skrøbelige banker kunne få statsfinansielle konsekvenser. Til illustration stillede den danske stat kapital og garantier for over 3.500 milliarder kroner til rådighed for de danske banker. Samme forhold gjorde sig gældende i andre lande.

Jesper Rangvid Fold sammen
Læs mere

EU-topmødet i juli 2012 endte med et forslag om en bankunion, der skulle »bryde den onde cirkel mellem banker og stater«. Hovedformålet med bankunionen er således at sikre, at skatteborgerne ikke skal holde for, hvis banker kommer i problemer.

Bankunionen er et fællesnationalt samarbejde, hvor eurolande automatisk er medlemmer, mens ikke-eurozone EU-medlemsstater (f.eks. Danmark) kan søge om medlemskab.

De to hovedelementer i bankunionen er et fælles banktilsyn og en fælles afviklingsinstitution. Ved medlemskab af bankunionen vil tilsynet med danske banker overgå fra det danske finanstilsyn til det fælles banktilsyn (»Single Supervisory Mechanism«, SSM). Et vigtigt forhold, som vi kommer tilbage til nedenfor, er, at SSM fysisk er placeret i Den Europæiske Centralbank. Et andet vigtigt forhold er, at der skelnes mellem tilsynet med store systemisk vigtige banker og mindre banker. For store banker (Danske Bank, Jyske Bank, Nykredit) vil det direkte tilsyn overgå til det fælles tilsyn, mens tilsyn med mindre banker vil vedblive at blive udført af det danske finanstilsyn, dog underlagt det fælles tilsyn. De mindre banker vil således ikke opleve den store forskel her.

Den fælles afviklingsinstitution (»Single Resolution Mechanism«) tager sig af håndteringen af nødlidende banker, det vil sige hvad der skal ske med en bank, som ikke kan overleve og må lukke. Dette består af et samarbejde mellem de nationale afviklingsmyndigheder (i Danmark Finansiel Stabilitet) og en fælles afviklingsmyndighed i bankunionen, »Single Resolution Board«. Hertil kommer en fælles pengetank, en fælles afviklingsfond, som medlemslandene kan trække på i forbindelse med bankafviklinger.

Det er også vigtigt at fremhæve, hvad bankunionen ikke er. Bankunionen er tilsyn med, om banker opfylder lovkrav til kapital, likviditet o.lign., det vil sige om de er robuste nok i forhold til de krav som lovgivningen stiller. Bankunionen er ikke tilsyn med forbrugerbeskyttelse, hvidvask o.lign. Dette vender vi også tilbage til. Endelig er bankunionen ikke en fælles (for landene i bankunionen) indskydergaranti, det vil sige fælles dækning af vores indskud i banker (op til 100.000 euro), hvis en bank må lukke. En fælles indskydergaranti er et manglende ben i bankunionen. Man kan derfor fremføre, at bankunionen er kommet langt, men ikke er komplet endnu.

Fordele

Den største fordel ved dansk indtræden i bankunionen er, at tilsynet med store danske banker bliver styrket. En stor bank er en kompliceret virksomhed, som det er teknisk krævende at føre tilsyn med, herunder ikke mindst hvis den har internationale aktiviteter.

I Danmark har vi reelt én stor bank, Danske Bank, hertil muligvis Nykredit, og i mindre omfang Jyske Bank. Det danske finanstilsyn har derfor svært ved at oparbejde markant ekspertise og erfaring med store komplekse banker, da der ganske simpelt er for få. Hertil kommer stor personaleudskiftning i det danske finanstilsyn, hvilket forstærker problemstillingen. Det fælles tilsyn fører tilsyn med ca. 120 meget store komplekse internationale banker. Hertil kommer, at det er en attraktiv arbejdsplads for specialister, da det faglige niveau og lønnen er høj. Det siger næsten sig selv, at kompetencer bedre kan opbygges, når man skal holde øje med 120 komplicerede banker end med én. Det siger også næsten sig selv, at overvågning af internationale aktiviteter bedre kan koordineres af et internationalt tilsyn end af et dansk.

Dertil kommer, at lovgivning af banker i høj grad er bestemt fra EU, det vil sige fælles europæisk. Måden, lovgivningen implementeres på, kan dog være forskellig fra land til land. Et fælles tilsyn vil i højere grad være i stand til at sikre ens implementering af fælles regler. Ved ensartet implementering styrkes den internationale konkurrence.

Endelig er den fælles afviklingsfond større end en dansk (ca. 55 milliarder euro mod ca. en milliarder euro). Pengetanken, man kan trække på i kriser, er større. Argumentet overdrives dog til tider. Hvis en finanskrise rammer Danmark i isolation, er det naturligvis bedre at have adgang til en stor pengetank. Men kriser er ofte internationale. Og hvis krisen rammer alle/flere lande i bankunionen, er vi ikke nødvendigvis bedre stillet, da trækket på den fælles pengetank vil blive så meget større. Det rejser generelt spørgsmålet, om pengetanken er stor nok. Denne back-stop, det vil sige mulighed for at udvide pengetanken om nødvendigt, er endnu ikke endeligt løst.

Et politisk argument for dansk medlemskab er, at vi i givet fald vil være det første ikke-eurozoneland, der søger medlemskab. Ingen andre ikke-eurolande har søgt. I en Brexit-tid vil dette sandsynligvis give os gode forhandlingsmuligheder, apropos nedenstående »ulemper«.

Ulemper

Meget taler for dansk deltagelse. Men man skal ikke være naiv. Ikke alt er fryd og gammen ved indtrædelse i bankunionen.

For det første er vi ikke et euroland. Dette er vigtigt her. Konsekvensen er, at vi ikke er repræsenteret i ledelsen af Den Europæiske Centralbank (ECB). Og som nævnt ligger det fælles finanstilsyn under ECB. Det vil sige, at vi kan komme i en situation, hvor der skal træffes afgørelse om en stor dansk bank skal afvikles (med potentielt store konsekvenser for dansk økonomi og det finansielle system), men denne afgørelse træffes i et forum, som vi ikke er medlem af. Der er tænkt over dette, det vil sige, at vi vil blive hørt og lyttet til. Men faktum ender med at være, at en sådan potentielt vigtig afgørelse for Danmark i sidste ende vil blive truffet af et forum, som vi ikke er repræsenteret i. Spørgsmålet om tilslutning til bankunionen havde alt andet lige været nemmere, hvis vi havde været et euroland.

»Der vil være en række fordele for Danmark ved tilslutning, men der er også argumenter, der gør, at det ikke er en no-brainer.«


To tredjedele af udlånet i Danmark sker gennem realkreditinstitutioner. Realkreditinstitutioner er væsensforskellige fra den typiske europæiske kreditinstitution, da dansk realkredit alene låner ud til ejendomsformål og tager pant i ejendomme. Realkreditten skiller sig derfor ud med hensyn til likviditet og kapital (såkaldte lave risikovægte). Det er vigtigt at sikre, at der i al fremtid bliver taget højde for disse specielle forhold ved tilsynet med realkreditten i en bankunion.

Endelig kommer vi ved dansk deltagelse med i en klub, hvor visse banker (især italienske) stadig har problemer. Situationen er dog i bedring, og det er ikke klart, at vi kommer til at skulle medfinansiere disse problemer i særlig grad.

Andre forhold

Det har været nævnt, at hvidvasksagen i Danske Bank styrker argumentet for dansk tiltræden i bankunionen. Dette er i min vurdering ikke et voldsomt stærkt argument. Andre (ovenstående) er bedre. Årsagen er den simple, at tilsyn med overholdelse af hvidvasklovgivning og efterforskning af hvidvask vil forblive nationalt ansvar, også efter indtræden i bankunionen.

ECB vil skulle sikre, at procedurerne til overholdelse af hvidvaskregler er tilfredsstillende, men selve tilsynet med hvidvask vil forblive et dansk anliggende. Dansk deltagelse i bankunionen vil således ikke ændre meget her.

Det har ligeledes været diskuteret, om dansk deltagelse er et såkaldt paragraf 20-spørgsmål, der vil kræve en folkeafstemning. Justitsministeriet har tidligere vurderet, at dette ikke er tilfældet. Det er ikke nemt at forstå, at det ikke er afgivelse af suverænitet, at vi overgiver så vigtig en beslutningskompetence til en myndighed, som vi ikke engang er repræsenteret i. Man kan så overveje om denne type af relativt tekniske spørgsmål egner sig til en folkeafstemning eller om det repræsentative demokrati repræsenteret via Folketinget bedre kan tage de substantielle diskussioner. Dette er dog en politologisk diskussion, som derfor ikke forfølges her.

Opsummerende er spørgsmålet om dansk tiltrædelse i bankunionen vigtig. Der vil være en række fordele for Danmark ved tilslutning, men der er også argumenter, som gør, at det ikke er en no-brainer. Grundig overvejelse er vigtig.

Jesper Rangvid er professor på CBS, og var formand for Udvalget om finanskrisens årsager (’Rangvid-udvalget’)